個人研究　高等学校編 usash

（１）アメリカの地方自治制度　愛知県立名古屋西高等学校　疋田晴敬

１．はじめに
　１８３１年から１８３２年にかけて，一人の若いフランス人がアメリカ東部と北部，特に東部ニューイングランドをつぶさに観察した。彼は，当時ヨーロッパで危険視されていた「民主主義」がもはや止めることのできない大きな流れとなっていることを理解し，「民主主義」の本質をニューイングランドの共同体（原著ではコミューン，英訳ではタウンシップ）の中に見出したのである。彼は，フランスに帰国後，自分の眼で見てきたことを本に著した。トクヴィル『アメリカの民主政治』である。
　トクヴィルは言う「すべての人々は，あるいは自らの意志に反して，あるいは自覚なしに，神の手の中の盲目の道具として民主主義に向って協力しているのである。」（１）「アメリカでは共同体[コムミューン]が郡以前に，郡は州以前に，州は連邦以前に，それぞれ組織されている。…共同体はあらゆる種類の司政官たちを任命し，自らに課税し，租税を自らに割当て，徴収する。ニュー・イングランドの共同体では，代表制の法律は認められていない。すべてのものの利益にかかわることがらは，アテネにおけると同様に公共の場所と市民の全体会議とで処理される。」（２）
　私は，社会科教育の目標である，民主主義とは何か，民主主義を理解し，実現するにはどうすればよいのかという課題に近年取り組んできた。アメリカという国は，民主主義の発展において常に原動力となってきた国である。「アメリカの民主主義」というテーマは非常に魅力的なものではあるが，同時に大きすぎるものでもある。そこで，今回の「米国理解教育」プロジェクトにおいて，私はトクヴィルの顰に倣いアメリカの民主主義の原点である地方自治について，調査することを課題としたのである。

２．一般的地方自治制度
（１）合衆国の成立と地方自治
１６０７年，ヴァ－ジニアに恒久的な植民地が形成され，１８世紀半ばまでに１３の植民地が形成された。この１３植民地は地理的に，①ニューイングランド殖民地（４植民地）・②中部植民地（４植民地）・③南部植民地（５植民地）に分けられる。また，統治形態からは，①「社会契約にもとづく植民地」（本国政府とは無関係に信仰の自由などを求めて移民により形成されたもので，後に特許状が与えられるか，他の植民地に併合されてしまった。）②「特許状にもとづく植民地」（国王の出す特許状にもとづいて社団あるいは個人が植民地を形成）③「王領殖民地」（国王・本国政府の直轄植民地で①・②の植民地を王領化することにより成立）に分類され，独立前には，②のタイプが５つ，③のタイプが８つになっていた。王領植民地ではイギリス国王の代理人である総督が行政をおこない，議会は参議会（参議会員は総督が指名）と代議会（代議員は選挙で選出）から成り，王領植民地でもかなりの自治が認められていた。（３）ニューイングランド植民地では，移民たちがタウンと呼ばれる自治体を結成し，そこでは住民全員が参加してタウン全体に関わる問題を討議，決定し，自分たちでそれを実行していった。このタウン・ミーティングと呼ばれる住民の政治参加方式は，その後植民地に議会が形成されても内容を変えながらも維持されていった。このように，１３の植民地はそれぞれが独自の方式で統治を進め，産業を発展させていったのであり，その独立性は非常に高かった。
　18世紀には各植民地が経済成長をとげ，富裕な商人，大地主・プランターから成る有力な上層階級の台頭をもたらした。政治指導も上層階級の紳士（ジェントリー）層がおこなっていた。イギリス本国の植民地政策に反対して始まった革命においても上層階級出身者が指導したが，アテネの民衆と同様に民衆が自ら戦うことにより政治意識を高め，植民地側は人民を主権者とする共和制原理を掲げることにより民主主義的傾向を強めていった。植民地では，独立前から植民地議会が設置されていたが，革命を契機に選挙資格の緩和などが邦（州）により実現されていった。革命を推進した上層階級の指導者の中には「民主主義のゆきすぎ」を抑制する必要があるという意識が高まり，それが合衆国憲法制定の動機の１つとなった。１７８７年にフィラデルフィアで開かれた憲法制定会議に集まってきた代表的政治家55人の大部分は，中央政府の権限を強化すること，中央政府を立法・行政・司法の三部門に分けるべきこと，民主主義のゆきすぎを抑制すべきことについて大体意見が一致していた。合衆国憲法は，フィラデルフィア憲法制定会議で起草され，各州の憲法会議での審議を経て，１７８８年に９州の承認を得て成立した。合衆国憲法では中央政府に課税権・通商規制権・外交権・軍の編成・統帥権，通貨発行権が委託され，州の権限にも様々な制限が加えられた。しかし，制限を加えられたとは言え，各州の権限は強力であり，そのことは「権利章典」と呼ばれる１７９１年の憲法修正条項にも明記されている。（４）
　新生の連邦政府では連邦派＝フェデラリスト（政治的経済的統一と安定の確保）と反連邦派＝アンティフェデラリスト（地方分権派）の厳しい対立が続いた。こうした対立は，1800年の大統領選挙で州権を重視するジェファーソンが当選し，議会でもジェファーソン派（レパブリカン党）が多数を占めたことにより，反連邦派（地方分権派）が大きく躍進することとなった。その後，レパブリカン党が大統領を独占したが，レパブリカン党の中では分裂がおこった。合衆国政府の指導を重視するアダムス派とより州権を重視するジャクソン派が対立し1828年の大統領選挙でジャクソンが当選，1832年に再選されると，
ジャクソンを支持する人々は民主党とよばれるようになる。ジャクソンは，従来の政治指導者達が上層階級出身であったのに対し，孤児出身であることが強調され，民衆の「代表者」であることが強調されたのである。この時期，19世紀はじめに東部各州で選挙制度改革が実現し，財産資格が廃止されていった。また，西部に新しく組織された州では財産資格を設けた州はなかった。大統領選挙人も従来は州議会で選んでいたが，1828年までに2州を除いて，一般選挙人が党派別に分かれている選挙人候補者のグループを選択するようになっていた。ジャクソニアン・デモクラシーと呼ばれるジャクソン大統領の政治は平等化と民主化，さらには地方分権が進展した時期ということができる。正に，このときにトクヴィルはアメリカに渡ったのであり，トクヴィルが目にしたアメリカの民主政治とはジャクソニアン・デモクラシーそのものであったのである。
　憲法の制定とその後の集権派と分権派の対立は国家としてのアメリカの根幹を規定する過程であったというべきであろう。二つの大戦をへて，連邦政府の権限が強化されたことは間違いない事実だとしても，根幹としての地方自治もなお健在である。アメリカは様々な意味において「多元国家」である。自治政府の存在性とそこに生きる市民の政治参加は
政治の上での多元性を表すものと言えるであろう。

（２）州・市・郡・町
（ア）州（State）
　州（State）は，正に独立国家であって，大幅な自己統治が承認されている。一般的には，州は交通制度，財産・産業・ビジネス・公共施設に関する規制，刑法，労働条件などについて独自に決定する権限をもっている。健康・教育・社会福祉・輸送・住宅建設・都市開発なども州の権限の範囲であるが，近年は連邦政府がこうした分野に乗り出してきている。その場合，連邦政府が州を指導するというのではなく，両者の協力の上におこなわれるのが常である。
　州は連邦と同じく立法・行政・司法の三権に分かれている。行政の長は知事（the governor）であり，住民の選挙で選出される。任期は４年が典型であるが２年というところもある。
一院制であるネブラスカ州を除いて，州議会は二院制であり，上院（the Senate）と下院（the House of Representative）に分かれている。ほとんどの州では上院議員の任期は４年，下院は２年である。
　各州は，それぞれに憲法を規定し，人々の権利と政府組織を定めている。細部での違いはあるものの，一般的には連邦憲法の形態を踏襲している。
　州政府は市（City），郡（County），町（Town）などを自治体として承認する権限をもっており，連邦政府にはその権限は存在しない。州は自治体になるための一般的条件をみたす地域に対して特許状（Charter）を与える。自治体は州の規制のもとに置かれており，法的には州の代理機関であって，統治面では　訴訟の当事者たりえないし，連邦の介入も州には及ぶが自治体には直接及ぶことはないとされている。
（イ）市（City　Government）
　現在，アメリカ住民の５分の４が都市地域に住んでおり，市は地方自治において最も重要である。市の統治形態は①市長－市会型・②市会―支配人型・③委員会型の大きく３つに分類することができる。
①市長―市会型（the mayor－council）
　今世紀初めまでは，ほとんどの市がこの型であって，現在も人口5000人以上の市の半数がこの型である。市長は選挙で選出され行政を担当する。市長の権限は市によって差があり，大都市の市長の権限は強くstrong-mayorと呼ばれ，中・小都市の権限は一般的には弱くweak-mayorと呼ばれる。weak-mayorは行政権限が弱く，官吏の任免・予算なども市会と共同でおこなっている。
　大都市の市長は行政機関を直接掌握し，予算案を準備する責任をもち，市会に拒否権を行使する。立法権を担当するのは市会である。市会議員の定数は，大都市の三分のニ以上で５～9名であり，全市あるいは定数分に分割された選挙区から選挙で選出される。市会の業務としては，条例の制定，財産税の税率の設定，市の行政部への予算配分などがある。
②市会―支配人型（the city manager）
　１９０８年にヴァージニア州スタントンで始まって以来，近年この型を採用する中・小都市が急増し，特に人口1万～10万までの都市で重視される傾向がある。複雑な都市問題に対応するために，高度に訓練され経験を積んだ専門的支配人が大幅な権限を委任される。専門的支配人が市の行政計画を立案し，市会がそれを条例化し，支配人がその条例を実行する。支配人は予算を立案し，行政の各部署を監督する。支配人は市会によって任命・解任され，任期は特に決まっていない。この型においても市会があり，住民に対する政治責任は選挙で選出される市会議員のみが負うことになる。
③委員会型（the commission）
　この型は１９００年にテキサス州ガルヴェストンで初めて採用され，小都市で実施されているがあまり数は多くない。３名あるいはそれ以上（通常は５名）の，住民から選出された委員によって構成された委員会が立法権と行政権を行使する。立法に際しては，委員会は一体となって行動するが，行政官としては個々の委員が行政の各分野を監督するという形をとる。委員の中の１人が議長（the chairman）あるいは市長（the mayor）と呼ばれるが，彼の権限は他の委員と全く同一である。
　市が担う業務は多様である。警察・消防サービスを提供し，道路・歩道・橋・街灯・公園・プール・ゴルフコース・図書館・病院・学校・矯正施設・デイケアセンター・空港・公設市場・駐車場・公会堂・スポーツ施設などを建設し維持管理する。また，下水道・廃水処理・ゴミの収集と処理・疾病予防と根絶を公衆衛生としておこなう。市は水道・ガス・電気・輸送制度を運営し，交通・公害・公共施設の規制もしなければならない。公営住宅の建設・運営，スラムの清浄化，夏季青年キャンプ場の提供，ドックと港湾施設の建設・運営，旅行者のためのアトラクションの維持なども多くの市の業務である。
　市の財源としては地方税，国・州からの補助金，水道代・電気代などの公共料金，地方債の発行などがあげられる。地方税の８割を占めるのが財産税（The Property Tax）であり，土地・建物などの不動産，テレビセット・車・エアーコンディショナーなどの動産，株・債権・銀行預金などの無形財産などに課税される。（5）
（ウ）郡（the county）・町（the town）
　郡・町は市とは異なる農村部の地方制度である。郡はもともと南部の州が起源であり，町はニューイングランドが起源とされている。郡には郡委員会（the board of commissioners），郡執政部（the board of supervisors）あるいは郡役所（the county court）と呼ばれる統治機関があり，通常３名から５名の間の委員で構成されている。町は住民により身近な問題を扱っており，統治機関として委員会をもっているが，その名称は様々である。地方自治体でユニークな形態はニュ－イングランドに起源を持つタウン・ミ－ティングである。この形態が始まって２００年以上経過している。これは，年に１回（必要があればそれ以外にも開かれる）有権者が全員集まって，公職の選挙をおこなったり，地域の問題を討論したり，条例を制定したりするのである。

３．個別の地方自治体
　今回の研修で私が直接訪ねることができた市役所（City Hall）はシカゴとサンフランシスコの２ヵ所だった。シカゴのmayor'officeではAdministrative AssistantのMaria Rodriguezさんが，サンフランシスコのmayor'officeではNydia S Gonzalezさんが何の約束もなく飛び込んでいったにも関わらず実に親切に対応してくれた。この２ヵ所では資料も多く手に入れることができたが，制度に関するものが中心であった。セントポールはインターネットで取得した資料を基としている。
（ア）シカゴ市
　人口２９８万６０００人　１８３７年成立　イリノイ州に属しセールタックスは8.75％である。
　市の統治形態は市長（the mayor）－市会（City Council）型である。市長は任期４年で，大統領選挙がおこなわれる前年の選挙で選出される。市長選挙は２月の最終火曜日におこなわれ，投票の５０％以上を獲得する候補者がいないときは，決選投票が４月の第１火曜日におこなわれる。市長は予算案を提出し，１１月までに市会の承認を得なければならない。市長は議長として市会を主宰し，可否同数の場合は投票することができる。
　市会議員は５０名であり，５０の選挙区から選出される。市会は融資・交付金・市債に関わる問題，土地の獲得・売却，都市計画の変更，交通規制，市長が指名した人物，その他の財政割当てといった問題について討議・議決する。市会議員は１９の常任委員会に所属し，行政の各部署と対応する。
　シカゴ市での条例は次のような過程で制定される。（他の市でもほぼ同様である。）毎年３００程度の条例案が市長，行政部，市会議員，市会委員会あるいは市民から提出される。しかし，そのほとんどは市長から提出されるものである。条例案の提出を希望する市民のほとんどは議員を通しておこなうが，市民は書記（the city clerk）に条例案を提出する権利を有しており，実行されれば意見書と共に市会に提出される。毎回の市会で条例案の骨子が専門の官僚（the reading clerk）により読み上げられ，該当する委員会に付託される。付託される委員会が決定すると，書記が条例案を委員会に送付する。この段階で市民が希望すれば条例案を閲覧することができるしコピーを取る事もできる。委員会での審問は数日間おこなわれる。審問は州法で公開とされている。ほとんどの条例案は形式的なものであるので，一括賛成で可決されるが，条例案によっては議論のうえ修正，否決，棚上げなどになるものもある。しかし，委員会で条例案について実際に議論されることは極めてまれである。委員会から市会に報告された条例案が可決されるためには５０人の議員のうち２６人以上の議員の賛成を必要とする。ただし，例えば市財産や学校財産の売却というような特別の条例案については全議員の４分の３以上あるいは３８人以上の賛成を必要とする。ほとんどの条例は可決後市会報に公示されて有効となるが，まれに市会通過後，市長の署名を必要とするものがある。市長は市会で可決された条例案について拒否権を発動することができる。この場合，市長は５日以内に市会に意見書を添付して送付しなければならない。また，市長は代案を提案することもできる。市会に返された条例案は，全議員の３分の２あるいは３４人以上の賛成で市長の拒否権を覆すことができる。しかし，技術的な間違いにより拒否された以外，長年にわたり市会で可決された条例案が拒否されたことはないのが実情である。
　シカゴ市では，市長，市会議員の他に全市を選挙区として書記（the clerk）と財務官（the treasurer）が選出される。
（イ）サンフランシスコ市
　人口７７万６８００人　１８５０年成立　カルフォルニア州に属し、セールタックスは8.5％である。
　サンフランシスコ市の統治形態は市長－市会型である。市長は任期4年で連続２期以上は務めることはできない。市長は拒否権をもつが，市会で３分の２以上の賛成で再可決された場合は拒否権が覆される。市会の名称はThe Board of Supervisorsであり，日本語では管理委員会と訳すのが適当かと考えられる。市会議員（the Board member）は11人で，１１の選挙区から選出される。２００２年から任期が４年となった。市会は毎週月曜日の午後に開かれる。市会議員の給与は年間37,585ドル（日本円で約450万円）である。サンフランシスコの２００２年度予算は一般予算が４９億ドル（日本円で約5,880億円），裁量予算が１４億ドル（日本円で約1,650億円）であり，一般予算歳出の内訳は次のようになっている。
　歳出　公共事業・交通public works&transportation(38%)，健康public health (19%)
　　　　　治安public protection (14％)，社会サービスsocial services(11%)，
　　　　　文化・レクレーションculture&recreation (6%)，市債返還general obligation(6%)
　　　　　管理・融資administrative&finannce (6%)　
こうした予算の中で，やはり日本の自治体と大きく異なるのは自治体警察の存在であろう。自分たちの安全は自分たちで守るという精神は，民主主義の基本精神であるSelf－Madeにつながるものであろう。ロサンゼルスでも警察予算は大きな割合を占めているが，治安の維持はどの自治体でもその重要性がトップにあげられている。
（ウ）セントポール市
人口２８万７１００人　１８６７年成立　ミネソタ州に属し、セールタックスは7.25％である。（ただし，衣料品，食料品，医薬品は非課税）
　市の統治形態は市長－市会型である。市長は任期４年で，市憲章（the Charter），条例，州法に規定された行政権限を行使する。また，市長は市会の承認を得て各行政部門の長，各種委員会の委員を任命し，その業務を監督する。市長は市会の議決に対する拒否権を有しているが，市会で５人以上の賛成があれば，覆される。
　市会議員の定数は７名であり，人口で区分された７つの選挙区から選出される。１９９９年までは任期２年であったが現在は４年である。市会議員は副業であり，給与は年間３万ドル（約３６０万円）である。条例は４つの委員会で読会された後，市会で可決され，市長の承認を経て成立する。市会は市職員が起こした行為に関する訴えを聞く準司法的役割も担う。市会は住宅と再開発機関としての役割ももっている。市会議員はその他にも各種委員会や政府間機関の委員などを務める。市会は毎週水曜日の３時３０分から開かれ，５時３０分から公開される。市会は条例，財産取得，公共料金，予算などについては公開が義務付けられており，他の問題は必要があれば公開とされる。

４．おわりに
　「何でも見てやろう」精神でアメリカの地方自治に迫ろうとしたが，群盲象を撫でるの例え通りで，表面を一部触っただけで終わってしまった。しかし，当初考えていたよりはアメリカの地方自治体は制度としては相違点よりも共通点のほうが多いようにも思われる。我々がアメリカの自治制度・精神から学ぶべきものは何か，今後とも考えていくことをこのレポートの残された課題としたい。
註
（１）Ａ・トクヴィル　井伊玄太郎訳『アメリカの民主政治　上』（講談社，１９８７年），　
　　２６頁。
（２）トクヴィル，前掲書，８２頁～８３頁。
（３）野村達郎編著『アメリカ合衆国の歴史』（ミネルヴァ書房，１９９８年），９頁～
　　１１頁。
（４）１７９１年に成立した合衆国憲法第１０修正では，「この憲法によって合衆国に委
　　任されず，また州に対して禁止さていない権限は，それぞれの州または人民に留保さ
　　れる」と規定されている。
（５）William A McClenaghan, American Government,2000,pp.654－669.
　　　写真０１　　　　　　　　　　　　　　　　写真０２　
サンフランシスコ市役所　　　　　　　サンフランシスコ市役所室　ニューディアさん